Odluka Ustavnog suda BiH o državnoj imovini, nakon presude o konstitutivnosti naroda, najznačajnija je presuda nakon Daytona

Prije dva mjeseca, sredinom jula, Ustavni sud BiH donio je jednu izuzetno bitnu odluku, Odluku o državnoj imovini, koja se u pravnim krugovima ocjenjuje kao jedna od najbitnijih sudskih odluka, odmah nakon odluke o konstitutivnosti naroda, koja je najbitnija sudska presuda za BiH u posljednjih 15-ak godina. Odluku Ustavnog suda BiH komentariše za „SB“ jedan od najvećih autoriteta u oblasti ustavnopravne materije

  • Politika

  • 23. Sep. 2012  24. Sep. 2012

 

Piše: Prof. dr. Nedim Ademović

 

Već iz opisa „državne imovine“ koji je dao Ustavni sud BiH u svojoj odluci može se nazrijeti izuzetan značaj i vrijednost ovog pitanja za cijelu BiH! Državna imovina ne podrazumijeva samo skup nekretnina koje služe javnoj vlasti da može izvršavati svoje nadležnosti. Državna imovina je i „javno dobro“ (morska voda i morsko dno, riječna voda i riječna korita, jezera, planine i druga prirodna bogatstva, javna prometna mreža, prometna infrastruktura), koje prioritetno služi svim ljudima u državi. Zbog svog značaja, javno dobro može biti izuzeto iz pravnog prometa (res extra commercium), jer je to jedini način da bude sačuvano i zaštićeno.

 

Naravno, mnogi će se pitati zašto je Ustavni sud BiH uopšte morao intervenisati i rješavati „spor“ oko državne imovine?

Formalnopravno, spor je nastao 2010. godine, kada je Republika Srpska usvojila Zakon o statusu državne imovine koja se nalazi na teritoriji RS-a i pod zabranom je raspolaganja („Sl. gl. RS“ broj 135/10). Navedenim zakonom, sva državna nepokretna imovina koja je pripala BiH na osnovu međunarodnog Sporazuma o pitanjima sukcesije, te sva imovina na kojoj je pravo raspolaganja i upravljanja imala bivša SRBiH do 31.12.1991. godine postaje vlasništvo RS-a (član 2.). Da bi izašla u susret potrebi funkcionisanja BiH, Zakon je predvidio da Vlada RS može sporazumno ustupiti državi određenu imovinu na upotrebu (član 5.). Izuzetak od ove imovine predstavlja perspektivna vojna imovina, potrebna Oružanim snagama BiH (član 9. Zakona). Na donoseni zakon reagovao je, između ostalih, i tadašnji zamjenik predsjedavajućeg Doma naroda Parlamentarne skupštine BiH Sulejman Tihić, podnoseći zahtjev Ustavnom sudu BiH za ocjenu ustavnosti, tvrdeći da je Zakon protivan Ustavu BiH.

MOĆ I NEMOĆ DRŽAVE

Mogli bismo reći da je spor oko ustavnosti osporenog zakona samo sudski formalizovan „zadnji čin“ predstave koja traje još od 1990-ih do danas. Ne ulazeći u detalje, razlog za spor je činjenica da se institut „podržavljenja“ društvene imovine, onako kako je bio koncipiran za vrijeme bivše SFRJ, nije svjesno i sistemski prilagođavao dešavanjima u posljednjih 20-ak godina, od kojih su najbitna dismembracija SFRJ, proglašenje nezavisnosti BiH, uvođenje novog ustavnopravnog sistema Dejtonskim ustavom od 14.12.1995. godine, te tranzicija društva i države. Time se stvarao prostor za različite nivoe vlasti i javnopravne subjekte da pitanje regulisanja državne imovine različito tumače, da državnu imovinu formalnopravno svojataju, da se međusobno spore, ali i da putem državne imovine, kao bitnog segmenta pojmova „državne suverene vlasti“ i „državnosti“, pokušaju da dokazuju poseban koncept države BiH! Sve je to polako vodilo ka jednom dosta neuređenom, nepreglednom, ali i haotičnom stanju u državi, u kojem je princip faktičke moći bio veoma dominantan. Formiranje posebne državne komisije 2004. godine na inicijativu međunarodne zajednice nije riješilo problem do današnjeg dana. I to je posljedica realne (ne)moći državne vlasti!

Odlukom Ustavnog suda BiH napokon je zauzet konačan i obavezujući pravni stav: država BiH može se smatrati nasljednikom državne imovine (S)RBiH, te imovine koja je pripadala bivšoj SFRJ. BiH ima isključivu nadležnost da putem odluka državnih organa uređuje sva pitanja koja su vezana za ovu imovinu. Te odluke entiteti, kao i niži nivoi vlasti, moraju poštovati. Republika Srpska nije imala ustavni osnov za donošenje ovog zakona, zbog čega je zakon stavljen van snage.

Obrazlažući ovakav stav, Ustavni sud BiH je, između ostalog, naglasio da je Ustav BiH najviši pravni akt! Cjelokupan pravni sistem entiteta mora biti u skladu sa Ustavom BiH. Nadalje, sud je ponovio svoj stav da Ustav BiH daje određene ovlasti državi i entitetima koje nisu expressis verbis navedene u Ustavu BiH, ali se smatraju inherentnim, prirodnim i nužnim elementima drugih izričito navedenih ovlasti države, tj. entiteta. Shodno tome, a u skladu sa zvaničnim stavovima nauke ustavnog prava, koji su inkorporisani i u Ustavu BiH, državna imovina reflektuje državnost, suverenitet i teritorijalni integritet koji pripadaju isključivo državi BiH, a ne entitetima. Prema tome, državna imovina čini integralni dio ustavnih karakteristika i ovlasti države. Državna imovina je bitan element da državna vlast bude suštinski, a ne formalno „suverena vlast“. Samim tim, regulisanje državne imovine je njena isključiva nadležnost.

Ovaj zaključak sud je potvrdio i tumačenjem pojedinih pojmova iz Ustava BiH. Kada se, naime, u Ustavu BiH upotrebljava izraz „Bosna i Hercegovina“ ili „država“, misli se na tri različite stvari: na sveukupnu državu BiH kao međunarodni subjekt, na najviši nivo vlasti u državi (za razliku od entitetske vlasti), te suverenog međunarodnopravnog sljednika bivše (S)RBiH. Konzekventno, za razliku od tvrdnje RS, Ustavni sud BiH je zaključio da BiH uživa ne samo vanjski, već i unutrašnji kontinuitet (S)RBiH, kojeg funkcionalno predstavlja državna vlast.

Međutim, Ustavni sud BiH je, također, ukazao da prethodni zaključak ne daje državi za pravo da zanemaruje interese entitetâ. Jer, Ustav BiH, a ne entitetski ustavi, predstavlja garant odnosa podjele nadležnosti između države i entitetâ, ali i njihove funkcionalnosti. Samim tim, i entitetima je potrebna imovina da bi funkcionisali. Funkcionalnost BiH, kao države, nije prosti zbir funkcionalnosti pojedinih teritorijalno-administrativnih nivoa vlasti i njihovih nadležnosti, već harmonija i koordinacija svih razina vlasti. Pozitivna obaveza države je da vodi računa o tome koja imovina je potrebna entitetima da bi oni bili funkcionalni.

Iz Odluke suda, ali i grube geneze nastanka spora, mogu se izvući tri bitna zaključka. Prije svega, BiH mora imati sve prerogative nezavisne i suverene države, uključujući državnu imovinu u punom kapacitetu.

IZVORNI DAYTON I NJEGOVO DO(G)RAĐIVANJE

Nadalje, ova odluka suda je još jednom upozorila da „sporovi“, uključujući ovaj već stereotipni između najvišeg (državnog) nivoa vlasti i RS-a, ne mogu biti jedini povod da javna vlast ozbiljno raspravlja o bitnim pitanjima. Razlog je jednostavan: Dejtonski ustav nudi samo najosnovnije smjernice ustavnopravnog razvoja, te predstavlja veoma grub koncept države koji treba stalno razrađivati. Pravni sistem države, koji uživa formalnopravni kontinuitet i nakon Dejtonskog ustava, mora se stalno prilagođavati novom ustavnopravnom sistemu BiH i savremenim standardima. Samo tako se BiH može izgrađivati u „državu” u smislu jednog funkcionišućeg sistema za sve građane i sve nivoe vlasti. Izgradnja države je neprekidan proces! Pravilna implementacija odluke Ustavnog suda BiH o državnoj imovini će biti, također, dio tog mukotrpnog procesa koji je pred nama.

Konačno, donošenjem ove odluke Ustavni sud BiH je dokazao da je i dalje jedna od rijetkih institucija u Bosni i Hercegovini koja ima snage da donosi veoma teške i bitne odluke za našu državu na profesionalan, nepristrasan i pravičan način. Nikakvi, a, prije svega, politički centri moći ne mogu uticati na ovu instituciju niti je mogu blokirati. Ustavni sud BiH, jednostavno, radi po „evropskim standardima”! Upravo zbog toga, svi relevantni faktori moraju stalno podržavati i biti spremni da štite u punom kapacitetu ovu vrijednost koju ima BiH, uključujući proces reforme državnog sistema u okviru evropskih integracija, koji će, možda, jednog dana zahtijevati i reformu ustavnog sudstva.


(Autor je advokat, profesor Ustavnog prava i predsjednik Evropske akademije za primijenjena istraživanja i daljnje usavršavanje)

trenutak ...